发文单位：国家发展和改革委员会

　　文　　号：发改农经[2016]537号

　　发布日期：2016-3-11


　　贫困地区农林水利基础设施薄弱，生态环境相对脆弱，是制约脱贫致富的重要因素，是我国经济社会发展短板中的短板。为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，加快贫困地区脱贫攻坚步伐，现就支持贫困地区农林水利基础设施建设、加快发展贫困地区特色产业、推进脱贫攻坚，提出如下意见：

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。全面贯彻落实中共中央国务院关于新时期扶贫开发工作的决策部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持能力扶贫强基础，产业扶贫增后劲，民生扶贫兜底线，生态扶贫添收益，大幅度增加对贫困地区农林水利基础设施建设投入，支持贫困地区、贫困户因地制宜发展特色产业，为完成脱贫攻坚战略目标、实现全面建成小康社会目标奠定坚实基础。

　　（二）基本原则

　　——突出重点，整合资源。把脱贫攻坚作为“十三五”时期农村经济社会发展的头等大事和第一民生工程，支持贫困地区以脱贫攻坚规划和行业发展规划为统领，加强对涉农领域资金的统筹使用，切实提高资金使用效益。

　　——突出精准，确保成效。坚持问题导向，按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、脱贫成效精准的要求，围绕贫困地区发展需求和贫困人口实际需要，加大支持力度，因人因地施策，确保实现贫困人口脱贫增收。

　　——突出服务，上下联动。加强中央预算内投资精细化管理，加快中央预算内投资计划下达进度，优化计划编报下达流程，强化投资项目全过程管理。加强各级发展改革部门的上下联动，以及与同级行业管理部门的横向协同，提高工作成效。

　　——突出监管，公开透明。深入推行涉农资金分配和项目安排公告公示制度，建立健全投资项目民主决策机制和群众监督机制。逐级落实监管责任，构建政府监督、群众参与、社会协同、法制保障的综合监管格局。

　　（三）主要目标。“十三五”时期，中央预算内农林水利建设投资用于贫困地区的比重达到40%左右，地方同步加大投入，并视情况进一步增大倾斜支持力度，力争贫困地区农林水利基础设施条件得到明显改善，生态环境保护得到明显加强，特色农业和农村二三产业得到加快发展。

　　二、提高贫困地区发展能力，夯实发展基础

　　（四）提高贫困地区粮食等重要农产品生产能力。强基础、补短板，着力加快贫困地区高标准农田建设，夯实农业发展基础。根据全国新增1000亿斤粮食生产能力规划和糖料主产区生产发展规划，“十三五”时期，对纳入范围的165个贫困县的高标准农田建设需求予以优先保障，安排投资计划时予以倾斜支持，确保在贫困县新建高标准农田3000万亩以上，力争率先完成贫困县高产稳产粮田和糖料蔗基地建设任务。

　　（五）加快推进贫困地区重大水利工程建设。以加快国务院确定的172项重大水利工程建设为统领，优先启动实施贫困地区重大水利工程项目，不断巩固和提升贫困地区的防洪抗旱减灾能力和水资源保障水平。全面加快吉林松原灌区、黑龙江尼尔基水库引嫩扩建骨干一期、湖北鄂北水资源配置、湖南莽山水库、贵州夹岩水利枢纽及黔西北调水、西藏拉洛水利枢纽、甘肃引洮供水二期、云南德厚水库、黄河下游防洪等在建重大水利工程建设，新开工引江济淮、云南滇中引水、内蒙古引绰济辽、四川向家坝灌区、新疆大石峡、广西驮英水库及灌区、青海引大济湟西干渠等一批重大工程，推动各项在建工程尽快建成发挥效益。按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，在具备开发条件的地区再筹划论证一批重大水利工程。

　　三、推进贫困地区产业发展，增强发展后劲

　　（六）推进贫困地区农村产业融合发展。启动实施农村产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程，将贫困县优先纳入实施范围，指导贫困县编好做实试点示范实施方案。继续加大农村产业融合发展专项建设基金对贫困地区的支持力度，探索实行基金安排额度与带动农民增收程度、实现脱贫解困户数挂钩机制。构建政银企社多方合作机制，着力打造一批产业链条长、市场效益好、商业模式新、较好带动农民就业创业和致富增收的农村产业融合发展项目，探索可复制、可推广的产业扶贫模式。研究设立农村产业融合发展投资基金，统筹加大对贫困地区子基金或优质项目的支持力度。

　　（七）探索小水电产业扶贫模式。支持贫困地区合理开发小水电，重点选取部分水能资源丰富的贫困县，研究采取“国家引导、市场运作、贫困户持股并持续受益”的扶贫模式，建立贫困户直接受益机制。选择在部分地区部分项目开展试点，在受益范围如何确定、贫困户的认定与退出机制、分红标准与模式等方面开展探索，及时总结试点经验，视情况决定下一步支持方式。

　　（八）因地制宜实施农村沼气扶贫工程。在畜禽粪便、秸秆等农业农村废弃物资源丰富的贫困地区，建设一批规模化大型沼气工程、规模化生物天然气工程。工程所产沼气优先向相对集中居住的农户供气，其余沼气通过提纯后并入城镇天然气管网、沼气发电、养殖场自用等方式充分利用。沼渣沼液加工有机肥，生产绿色、有机农产品，促进农牧结合、种养循环。通过工程建设，防治农业面源污染，保护和改善农村环境，解决农民用能用肥问题，增加秸秆销售等收入，带动农民增收节支。

　　（九）支持贫困地区林业特色产业发展。加大对贫困地区林业特色产业发展的支持力度，结合退耕还林等工程建设，重点支持用材林、木本油料等发展，着力打造标准化、专业化、规模化的产业基地，提高产业发展的质量效益。推行以企业带动、农民合作组织联动的机制，把投入到基地的建设资金折股量化到村到户，提高建档立卡贫困人口的参与度和收益度。

　　四、改善贫困地区民生条件，共享发展成果

　　（十）实施农村饮水安全巩固提升工程。按照巩固成果、稳步提升的原则，结合推进新型城镇化、建设美丽宜居乡村和脱贫攻坚等工作部署，有针对性地加强贫困地区已建农村供水工程水源保护、水厂改造、配套延伸、水质检测和运行管护，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保证率，促进贫困地区基本公共服务均等化。

　　（十一）完善贫困地区农业防灾减灾体系。抓紧实施牧区草原防灾减灾工程规划，对于纳入国家扶贫开发工作重点县范围的124个牧区半牧区县予以倾斜支持，提高草原雪灾、火灾、生物灾害防控能力，优先支持建档立卡贫困牧民建设牲畜暖棚，保障牲畜安全过冬，避免牧民因灾致贫返贫。

　　（十二）加快贫困地区水库移民脱贫解困步伐。加快修订中央水库移民扶持基金使用管理办法，实现资金分配向贫困群体倾斜。推动各地相应完善地方水库移民扶持基金使用管理办法，集中部分资金继续推进特困移民避险解困工作，对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的特困移民，加快实施移民搬迁，并通过产业扶持、教育培训等措施，实现特困移民有业可就、稳定脱贫。要加强与扶贫部门的沟通衔接，将符合条件的贫困移民村、贫困移民户、贫困移民人口纳入当地建档立卡范围，抓紧编制贫困移民脱贫攻坚工作方案，纳入当地水库移民后期扶持“十三五”规划，并加强水库移民后期扶持资金与扶贫资金的整合，发挥政策叠加效应，确保2020年实现水库移民贫困人口全部脱贫。

　　五、加强贫困地区生态保护和建设，保护青山绿水

　　（十三）着力加强贫困县石漠化治理。以136个集中连片特殊困难地区县、10个国家扶贫开发工作重点县为重点，加大石漠化综合治理力度。坚持“治石与治贫”相结合，强化生态经济林、木竹原料林、林下经济、草食畜牧业、生态旅游业等发展，培育绿色增长点，改善石漠化地区贫困人口的生产生活条件，带动和促进贫困人口就业增收，加快石漠化区域扶贫脱贫步伐。

　　（十四）加大贫困地区生态建设力度。加大对集中连片特殊困难地区和贫困县天然林资源保护、京津风沙源治理、退耕还林还草、退牧还草、农牧交错带已垦草原治理等重大生态工程支持力度。各地在分解中央下达的投资计划时，贫困县的生态建设投资规模和增幅要高于全省平均水平15%以上，新增退耕还林还草任务优先向贫困县倾斜。积极创新工程建设方式，鼓励工程区范围内的建档立卡贫困户投工投劳，提高贫困人口参与度和受益水平。

　　六、保障措施

　　（十五）加大投入支持力度。综合考虑物价水平和地方自筹能力等因素，逐步提高贫困地区生态建设等项目的中央投资补助标准。对于在贫困地区安排的病险水库（水闸）除险加固、农村饮水、灌区配套改造、灌排泵站更新改造、中小河流治理、生态建设等公益性建设项目，取消县以下（含县）以及西部连片特困地区地市级配套资金。

　　（十六）创新资金安排方式。逐步增加直接扶持到户资金规模，采取多种方式，使扶贫对象得到直接有效扶持。中央投资支持的基础设施建设项目，确保扶贫对象优先受益，产业扶贫项目要建立健全带动贫困户脱贫增收的利益联接机制。鼓励贫困地区以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，既要避免同领域资金的重复投入，也要加强相近领域资金的协同配合。

　　（十七）建立健全奖惩机制。坚持省负总责、县抓落实、层层落实工作责任。各地要及时总结支持贫困地区农林水利基础设施建设、推进扶贫攻坚的主要做法、经验和存在问题，定期向我委报告。我委将建立农口中央预算内投资安排与扶贫工作挂钩机制，将脱贫工作成效作为安排中央预算内投资和项目的重要依据。对工作成效好的省（区、市），适当增加下一年度农林水利投资规模。对工作重视不够的省（区、市），适当调减下一年度投资规模。

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