发文单位：国家工商行政管理总局
文号：工商人字〔2015〕157号
发布日期：2015-9-24
生效日期：2015-9-24
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监管部门：
县级工商和市场监督管理机关，特别是基层所是政府履行市场监督管理职能的基层组织，是维护良好市场秩序、促进经济社会健康发展的基石。为在新形势下进一步加强基层建设,夯实市场监管组织基础，现提出如下意见。
一、基层建设的重要意义和基本原则
（一）重要意义。多年来，全国各级工商和市场监督管理机关积极适应社会主义市场经济发展需要，攻坚克难、持之以恒推进基层建设，基本建立了一支职责清晰、履职到位、依法行政、清正廉洁的基层市场监管执法队伍，成为维护市场秩序的坚强基础。当前，市场监管领域机构改革和职能转变全面展开，基层建设面临一些问题和挑战，职责错位、越位和缺位现象不同程度存在，执法的统一性、规范性、权威性受到挑战，专业执法能力不足凸显。进一步加强基层建设，充分发挥基层市场监管主力军作用，已成为党委政府以及工商和市场监管部门的共同责任和期盼。在新的历史起点上实现基层建设新发展新提升，是各级工商和市场监管机关义不容辞的政治责任和历史使命。
（二）基本原则。加强基层建设，必须坚持服务大局，落实职能转变、简政放权的政策措施，切实加强监管、服务发展。必须坚持权责法定，强化法定职责必须为、法无授权不能为，推进基层实现权责统一，促进依法行政。必须坚持分类指导，在继承巩固已有经验优势的基础上，针对不同管理体制、不同执法模式，探索完善符合本地实际的基层建设体制机制。必须坚持规范统一，不断深化基层规范化建设，优化整合基层资源，增强监管执法统一性、协调性。
二、基层建设的主要任务
（一）加强基层机构建设，依法厘清基层职责。
坚持基层所是县级局的派出机构。县级局是全面履行市场监管各项职责的基层单位。按照《工商行政管理所条例》规定,坚持基层所是县级局的派出机构，其人员编制、经费来源、干部管理和业务工作等由县级局直接领导和管理，不得随意改变基层所隶属关系。以有利监管、有效监管为目标，以确保监管力量、确保公正履职为原则，综合考虑辖区面积、自然人口、市场主体、监管力量等因素，合理设置基层所。
明确基层所的职责任务。工商行政管理职能落实到基层所，主要是依据法律法规规定和上级授权，监督管理辖区内市场主体和市场经营活动，依法查处违反工商行政管理法律法规的行为，保护消费者和生产经营者合法权益，维护市场秩序，服务辖区经济社会发展，具体职责由具有管理权限的部门在“三定”规定中明确。当前和今后一段时间的主要任务是：全面落实市场主体登记便利化政策，加强商事制度改革政策的宣传和改革措施的实施，促进小微企业等各类市场主体发展壮大；探索准入服务便利化改革，实现基层登记服务规范化、制度化；围绕市场秩序突出问题，及时发现和查处假冒伪劣、虚假或引人误解宣传、商业贿赂、合同欺诈、侵犯商标专用权、传销以及侵害消费者权益等违法违规行为。
实现基层权责统一。及时制定和公开基层权力清单和责任清单，明确权力边界。实行分级管理的地方，省级工商和市场监管部门应对基层单位职责的确定提出指导性意见。实行综合执法改革的县级局应当充分考虑职责专业程度和基层执法资源状况，依法合理划分事权，在提升能力的基础上逐步实现职责下放、重心下移。
坚持精局强所。充分发挥县级局统筹协调和决策指挥作用。按照职能科室突出专业指导优势、基层所突出属地综合监管优势、基层队突出执法办案优势的原则，科学调配资源。健全科、所、队权责明晰、良性互动、高效运转的基层执法机制，强化科所联动。实行分级管理的基层单位，不得核减基层工商和市场监管部门编制。
（二）加强基层业务建设，促进监管方式创新。
实现基层执法的规范统一。依照权力清单和责任清单履行职责，运用法治思维和法治方式加强监管。建立执法全过程记录制度，规范自由裁量权行使。落实执法人员持证上岗和资格管理制度。强化执法监督，探索建立监管风险防范机制，对高风险执法领域和执法重点难点问题，确立合理保证义务和过错责任原则，降低履职风险。实行综合执法改革的基层单位，要将综合监管与专业监管相结合，严格执法办案标准，规范执法程序和执法文书，实现职能整合和业务融合。
探索基层信用监管方式。依法履行信用监管职责，加强事中事后监管。指导、督促企业依法履行公示义务，依法实施对企业公示信息及时性、真实性、准确性情况的抽查，对举报进行核查，夯实数据质量，强化信用约束。落实随机抽查制度，依托信用信息实施风险管理，针对高风险对象、行为、环节开展重点检查，实现日常监管由市场巡查向随机抽查和重点检查转变。
强化基层信息化监管服务。提高数据录入质量，鼓励基层运用大数据、云计算、物联网等现代信息技术创新监管理念，转变监管方式，完善监管机制，突出监管重点，提高执法效能。利用网络信息技术实现在线监管，不断探索和加强非现场监管。充分利用市场监管信息资源，做好数据分析挖掘，为政府和市场主体提供信息服务。实施综合执法改革的基层单位，要依托信息技术推动业务联动、实现流程优化整合、规范执法行为，打造网上大市场监管系统。
（三）加强基层队伍建设，提升凝聚力、执行力。
加强基层党建工作。坚持在地方党委领导下开展基层党的建设，抓党建带队伍促监管。坚持把党支部建在基层所，加强基层党组织及带头人队伍建设，发挥党支部战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。落实“三会一课”制度，创新基层所党支部活动方式，不断加强思想政治工作，及时整顿软弱涣散党支部，提高基层党组织凝聚力、战斗力。扎实开展党风廉政建设，完善风险点防控措施，督促基层干部廉洁自律，保持良好形象。
加强县级局、基层所领导班子建设。优化县级局领导班子配备，班子中应有具备基层所长任职经历的成员。分级管理的县级局主要负责人任免，须事先征求上级业务主管部门的意见。加强基层所长队伍建设，将党性强、业务精、有培养潜力的优秀干部选拔到基层所长岗位，有计划地开展所长轮岗交流。加大县级局主要负责人培训力度，着力提升深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。完善基层所长轮训制度，总局和省级局抓好示范培训，市、县级局抓好全员培训。
充实基层监管执法力量。结合简政放权、重心下移，推动编制资源向基层一线倾斜，防止挤占、挪用基层一线人员编制，基层所干部占基层人员比例原则上不低于70%。综合考虑经济发展程度、市场主体的数量等因素，合理确定基层所人员数量，城区所原则上不少于10人，乡镇所不少于5人。通过招录、遴选等形式，及时充实法律、经济、计算机等专业人才，注重选派年轻干部到基层所工作，逐步解决基层队伍老化问题。通过科所联合执法、转任挂职等方式，培养壮大基层人才队伍。实施综合执法改革的基层所，应当配置与职责相适应的专业执法力量。
加强基层干部教育培训。以提高履职能力为核心，围绕改革重点任务、行政执法难点问题、市场监管新法规新职能新热点开展干部教育培训，着力打造专业化、职业化的基层监管执法队伍，不断提高凝聚力、执行力和监管执法的统一性、协调性。实施基层干部综合监管执法能力培养工程，重点抓好县级局领导班子成员、基层所长、业务骨干的集中培训，确保科级及以下干部脱产培训每年不少于90学时，网络培训每年不低于80学时。大力开展岗位练兵、业务竞赛、能手评定、以老带新、以专带兼等活动，提高基层干部执法办案、调解纠纷、监管服务技能。实行综合执法改革的基层单位，针对不同人员开展新业务职能的专项培训，培养一专多能的基层复合型人才；加强统筹协调，建立联训机制，避免重复培训。
进一步完善激励和保障措施。积极回应新形势下基层干部的关切和诉求，着力解决实际困难，激励干部扎根基层、履职尽责。基层所干部政治、经济待遇应不低于当地乡镇干部。落实带薪休假、定期体检等制度，建立完善执法人员人身意外伤害保险等保障措施，职务晋升、表彰奖励、进修学习、休假疗养等坚持向基层一线倾斜、向优秀基层所长和业务骨干倾斜。加强干部考核，建立健全平时考核机制。着力推进行政执法类公务员分类改革，建立由省级局主导的基层行政执法类公务员任职资格考试制度，探索基层干部队伍职业化发展路径。
凝聚基层合力。坚持弘扬“国徽头上戴，责任肩上挑”的职业精神。实施综合执法改革的基层单位，大力促进市场监管新形势下的职业文化融合和队伍融合，增强团队认同和基层归属感。深入开展精神文明、行业先锋、星级基层所创建活动，注重培养、树立、宣传优秀基层干部典型，弘扬主旋律，提升凝聚力。
（四）加强基层基础建设，提升履职保障水平。
提升信息化建设水平。优化完善从总局到基层所的业务专网，保证网络纵向安全畅通。实施综合执法的基层单位，省级局应加强相关部门间沟通协调，加强基层各类信息系统的统一开发利用，构建统一高效的基层信息化工作平台，实现各类数据信息的横向联通和资源共享。着力提升基层干部信息化应用能力。
推进装备现代化、专业化建设。紧密结合基层监管执法工作实际，研究制定基层执法装备现代化、专业化总体规划和建设标准。确保计算机、打印机、复印机等基本办公设备，智能终端、移动执法工具、执法箱包等基本执法装备配备到位。每个基层所至少配备1台执法车辆。逐步提高现场执法记录仪等装备的配备率，积极研发适应基层监管执法需求的现代化装备，不断深化现代科技在基层服务社会、执法办案、效能建设等方面的应用。加强装备的规范管理和合理使用，提高装备利用率，做好信息化设备和监管执法装备的及时升级更新。
实施规范管理。规范基层单位机构设置，合理配置人财物资源，完善内部管理制度。保证基本办公场所、基本生活设施，为基层干部工作、生活创造良好条件。实行综合执法改革的基层单位，加快推进组织模式、制度流程、内部管理规范的再造统一，尽快纳入规范化、制度化、标准化的发展轨道。
强化经费保障。实行分级管理的基层单位应加强向本级政府部门的汇报沟通工作，确保工作经费、工资福利水平不降低。保证基层行政运行、监管执法、执法车辆运转维护等所需经费的落实，建立经费逐步增长机制。基层基础建设，应纳入本地区经济社会发展计划，有计划地安排基础设施建设项目经费。省级局应争取设立基层建设专项经费，努力实现信息化建设、执法装备建设、基础设施建设、学习培训等经费的统筹管理。
三、加强组织领导
（一）更新理念，主动作为。各级工商和市场监管部门要牢固树立基层永远是履行职能前沿阵地，抓基层打基础是始终不变的重要职责的思想，强化机遇意识和担当意识，更加积极作为，抢占改革先机。实行分级管理和综合执法改革的地区，要把思想观念从领导向服务指导转变、从条线管理向条块结合转变。及时修订完善规章制度，为基层履职提供政策依据。要深入基层，解决矛盾问题，确保基层工作有序开展、平稳推进。
（二）各司其职，齐抓共管。省级局要搞好对基层建设的统筹规划，切实在机构改革、制度建设、事权划分、信息化建设等方面做好顶层设计；市级局要依据法律法规和上级要求制定基层建设具体意见，研究提出新形势下基层工作有效措施；县级局重在落实，完成基层建设各项具体任务。省、市两级工商和市场监管部门要设立基层建设专门机构或保证专门工作力量，加强基层建设的规划指导。
（三）统筹协调，分类指导。实施分级管理的单位，上级工商和市场监管部门要充分发挥“双重领导”作用，及时了解下级地方政府领导工商工作情况，会同有关部门加强对基层建设的联合指导，探索建立有效协管机制。基层单位要及时向地方政府请示汇报，加强工作沟通对接。实施综合执法改革的基层单位，要尽快界定事权、定位职能；各相关业务部门要建立联席会议机制，实现工作指导一盘棋；要争取基层建设发展政策空间，继续保持队伍、业务、资源优势。各地要注重发挥本地区基层建设已有优势，鼓励基层的首创精神，总结交流和宣传推广典型经验做法，不断推动基层建设迈上新台阶。
工商总局
2015年9月24日
理论法学-杨帆
