积极稳妥推进消费民事公益诉讼 构建和谐公平诚信消费市场秩序
——最高院民一庭负责人就《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》答记者问
为贯彻党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国重大战略部署，切实推进消费民事公益诉讼制度，保护消费者合法权益，维护消费市场公平竞争秩序，最高人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等相关法律规定，结合审判实践，经审判委员会第1677次会议讨论，通过了《
关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。值此司法解释公布之际，最高人民法院民一庭负责人就《解释》的有关问题接受了记者采访。
记者：请介绍一下《解释》出台的原因。
答：众所周知，消费、投资与出口是拉动经济增长的“三驾马车”。当前，我国已进入消费需求持续增长、消费结构加快升级、消费拉动经济作用明显增强的重要阶段。2015年我国经济结构调整取得积极进展，服务业在国内生产总值中的比重上升到50.5%，首次占据“半壁江山”。消费对经济增长的贡献率达到66.4%。“十三五规划纲要”明确提出，适应消费加快升级，以消费环境改善释放消费潜力，以供给改善和创新更好满足创造消费需求，不断增强消费拉动经济的基础作用。《消费者权益保护法》旨在保护消费者合法权益，维护公平竞争的社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展。保护消费者权益是其核心和基础。最高人民法院立足我国经济社会发展现状以及消费群体纠纷特点，注重经营者与消费者信息不对称、地位不平等、维权成本高的实质救济，为发挥消费民事公益诉讼制度功能，保障消费维权、改善市场环境、提升消费信心、拉动经济增长，在充分调研论证基础上，制定了本《解释》。
从法律层面看，2012年修订后《民事诉讼法》第五十五条规定，创设了具有中国特色的公益诉讼制度；2013年修订后的《消费者权益保护法》也在第四十七条增加了消费民事公益诉讼制度的规定。但上述法律均仅用一个条文作出规定，未明确消费民事公益诉讼制度内涵及适用规则。实践中，对如何适用上述法律规定存在分歧意见。2015年6月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。最高人民法院、最高人民检察院相继制定并出台了实施办法。从实践层面看，人民法院至今共受理消费民事公益诉讼案件3件，包括上海市消费者权益保护委员会分别以天津三星通信技术有限公司、广东欧珀移动通信有限公司生产销售的手机预装应用软件情况不告知、无法卸载等损害消费者权益为由提起的诉讼，浙江省消费者权益保护委员会以上海铁路局强制实名制购票乘车后遗失车票的消费者另行购票损害消费者权益为由提起的诉讼。在法院协调下，上述案件当事人就争议问题充分沟通，最终达成和解，并以撤诉方式结案。案件处理实现了保护消费者权益和推动企业发展双赢的良好效果。2015年10月，全国人民代表大会常务委员会就消费者权益保护法专项执法检查后，建议最高人民法院尽快出台关于消费公益诉讼司法解释。
据此，消费公益诉讼法律制度日渐完善，也逐渐有消费民事公益诉讼案件进入诉讼程序。出台本《解释》适应了消费民事公益诉讼制度落地实施的迫切需求，必将推动这一制度的发展完善，为构建和谐公平诚信的消费市场秩序提供有力的司法保障。
记者：请介绍一下《解释》制定的过程。
答：本《解释》事关社会公共利益，关涉消费者权益保护与企业的生存发展，《解释》制定中广泛征求意见，注重倾听各界呼声。《解释》立项调研形成初稿后，多次召开专家学者与消费者协会座谈会、部分法院征求意见座谈会，书面征求全国人大财经委、全国人大常委会法工委、国务院法制办、最高人民检察院、国家食品药品监督管理总局、国家工商总局、国家旅游局等单位意见。历时一年，完成上述工作后报送最高人民法院审判委员会讨论通过。
为建立公开、透明、高效的审判工作机制，深化审判委员会体制机制改革，推进司法公开，回应社会关切，主动接受社会监督，增强司法解释工作透明度，2016年2月1日，最高人民法院审判委员会第1677次会议专题讨论《解释（稿）》。本次会议首次采用开放讨论形式，邀请全国人大代表、全国政协委员和专家学者等列席会议。列席会议人员献言献策，充分发表意见、建议，与审委会委员就《解释》进行了充分深入的交流讨论，提出了诸多有价值的建设性意见，被吸收采纳并写入《解释》。审判委员会采用开放形式讨论《解释》，使得社会各界代表有机会从多维角度就《解释》稿提出意见、建议，拓宽了民意表达渠道，体现了司法民主，一定程度上也弥补了因消费公益诉讼实务案例过少而给起草工作带来的困难，为彰显保护消费者权益与企业规范有序发展并存的价值理念奠定了基础。
记者：《解释》遵循的原则和主要内容是什么。
答：解释起草过程中，坚持以下指导原则：一是严守立法本意。在现有法律制度框架内，遵循立法本意，确保解释内容符合立法宗旨和目的。二是坚持以问题为导向。发挥公益诉讼制度优势，着力解决消费领域突出问题，像商品、服务质量问题，食品、药品侵权行为，经营者利用优势地位制定不公平、不合理霸王条款等，予以规制。三是注重可行性及可操作性。紧密结合审判实践中的热点和难点问题，不贪大求全，解决实际问题，为审判实践提供统一的裁判依据。四是坚持正当程序的基本要求，保障消费民事公益诉讼双方当事人平等行使诉权。
《解释》明确了消费民事公益诉讼原告资格、适用范围、消费领域社会公共利益类型化、管辖法院、原告处分权的限制、公益诉讼与私益诉讼的关系、请求权类型及责任承担方式、裁判既判力等问题。
记者：我们注意到各省级消费者协会组织名称并不一致，有的称为“消费者委员会”，有的称为“保护消费者权益委员会”，是否会因与《解释》规定名称不一致而影响起诉主体资格。
答：2013年修订的《消费者权益保护法》第三十六条规定：消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。第四十七条规定：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。实践中，省级消费者协会组织名称不一致，有的称为“消费者委员会”，有的称为“保护消费者权益委员会”。名称不一致不影响该协会属于上述法律规定的保护消费者合法权益的社会组织性质，亦不影响该协会履行法定公益职能。《解释》采用“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”的表述，与《消费者权益保护法》表述一致，在理解上与《消费者权益保护法》的解释原则亦一致，即在判断主体资格上，主要看该协会是否属于《消费者权益保护法》第三十六条规定的社会组织，不能因协会名称与《解释》不一致而否定适格诉讼主体的诉讼地位。
另外，《解释》遵循立法宗旨，保持原告主体资格的适度开放性，比如，根据全国人民代表大会常务委员会授权，检察机关可就食品、药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为向人民法院提起消费民事公益诉讼。国务院《关于积极发挥新消费引领作用加快培养形成新供给新动力的指导意见》规定，“健全公益诉讼制度，适当扩大公益诉讼主体范围”。就此，《解释》第一条第二款对原告主体资格作出适度开放式规定，即除中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会外，法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织也具有起诉主体资格。
记者：按照《解释》规定，在消费者产生何种损害时消费者协会可以提起消费民事公益诉讼。
答：《解释》规定的消费者合法权益损害，不仅指消费者的实际损害，还包括损害危险。《侵权责任法》《消费者权益保护法》规定，经营者负有保障消费者人身财产安全义务，经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷有危及人身、财产安全危险的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等措施，即经营者负有对其提供商品或者服务的跟踪服务义务。基于上述法律规定的预防原则，《解释》将以“具有危及消费者人身、财产安全危险”侵害社会公共利益行为纳入可诉范围，并不以造成实际损害为前提。
记者：如何理解《解释》有关对经营者侵害社会公共利益可提起公益诉讼的规定。
答：《民事诉讼法》规定，“对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，可提起公益诉讼；《消费者权益保护法》规定，“对侵害众多消费者合法权益的行为”可提起消费公益诉讼。从文字上看，上述法律对提起消费民事公益诉讼的条件表述不同。因此，实践中，对于消费民事公益诉讼的提起是否需要以经营者损害社会公共利益为前提,存在不同看法。为严循立法本意，本《解释》起草过程中，就上述问题专门征求立法机关意见，形成的共识是，公益诉讼系为保护社会公共利益提起的诉讼，以维护健康有序的社会秩序为目的，最终促进全社会的和谐发展。依照公益诉讼制度安排的价值考量，社会公共利益受损当然为提起公益诉讼的必要条件。消费领域的社会公共利益一般为人数众多且不特定的消费者共同利益，且该利益具有社会公共利益属性。如果经营者虽然损害了众多消费者的合法权益，但损害体现为消费者个体损害上，并不必然侵害社会公共利益。如在一起客车事故中，乘客伤亡者众多,但伤亡的乘客是确定的，损害表现在每个乘客的人身、财产损失上。乘客的损害均为私人个体利益损害，可通过提起私益诉讼得到救济。但如果经营者不仅侵害众多消费者合法权益，还同时侵害不特定消费者合法权益，则此时损害不仅表现为个体私利的损害，还往往体现对社会公共利益的侵害。如手机经营者在手机上预装不可卸载应用软件，造成手机网络流量消耗。经营者不仅造成已购买手机的消费者损失，还会对将来购买手机的不特定消费者造成损失。此种情形下，众多不特定消费者权益的受损，会产生对市场诚信经营秩序的破坏，导致社会公共利益受到损害。需要注意的是，经营者虽然侵害众多不特定消费者合法权益，但该权益不具有社会公共利益属性，此时，该权益仍属于消费者私人利益，不能通过提起消费民事公益诉讼予以救济。对于不特定消费者的救济，可根据《民事诉讼法》第五十三条规定，通过代表人诉讼方式予以救济。对于起诉时尚未确定的消费者，人民法院可以依照《民事诉讼法》第五十四条规定，采用公告方式通知权利人在一定期间内向人民法院登记参加诉讼。
记者：《解释》规定损害社会公共利益的五种情形出于何种考虑。
答：对于“社会公共利益”的判断，法官具有一定的自由裁量权。为合理设计消费公益诉讼规则，规范自由裁量权，《解释》第二条归纳了消费领域中“社会公共利益”的类型。结合《解释》第一条和第二条规定，更易于判断何为社会公共利益。第一条界定消费领域侵害社会公共利益范围，既包括“经营者侵害众多不特定消费者合法权益”，也包括“具有危及消费者人身、财产安全危险”的情形，该条为认定社会公共利益的原则。第二条结合《产品质量法》等法律规定，以《消费者权益保护法》第三章“经营者义务”为主要制定依据，对目前实践中多发的侵害消费者权益情形予以归纳，系认定损害社会公共利益的具体化。第一项针对提供商品或者服务存在缺陷且造成众多不特定消费者实际损害；第二项基于预防原则规制损害危险，经营者提供商品或者服务负有保障人身和财产安全义务，应当向消费者作出真实说明和明确警示，比如儿童玩具“只适合三岁以上儿童”等文字说明和警示。对于可能危及人身、财产安全的商品和服务，经营者还应当说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法，以及防止危害发生的方法；另外，对目前多发的虚假广告予以规制，对于宣传内容与商品或者服务内容的客观事实不符，或者可能使消费者对宣传或者服务的真实信息产生不正确认识、误导消费者的情形，不以实际损害发生为起诉前提。第三项规定经营场所经营者的安全保障义务，经营场所的经营者负有在合理限度范围内保护他人人身和财产安全的义务，本项规定的经营场所涉及众多行业和经营主体，不同义务人对保护对象所负有的安全保障义务不同，在法律无法列明前提下，可参考行业的通常情况、案件具体情况、活动规模、采取的防范措施等各种因素综合判断。第四项为消费合同中有关格式条款，俗称“霸王条款”的规制。第五项为兜底条款，以损害社会公共利益为其判断标准。
记者：如何解读《解释》关于责任承担方式的规定。
答：快速及时地制止经营者的不正当经营行为，是消费民事公益诉讼的目的之一。《解释》立足于现行法律规定，为依法稳妥推进消费民事公益诉讼制度发展，规定违法经营者承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。停止侵害、排除妨碍、消除危险是为制止经营者不当经营行为而主张的请求权类型，时间点上面向起诉时和将来，具有禁止性和预防性，学理上也称为“禁止之诉”或者“不作为之诉”。赔礼道歉是人格性补偿责任，时间点上面向过去，具有恢复性。至于其他责任承担方式，本条在明确列举请求权类型后面以一个“等”字作为保留，为将来法律修订及司法实践进一步发展后，消费民事公益诉讼的请求权类型扩张预留空间。
不公平格式条款是侵害消费领域公共利益和消费者私人利益的重灾区。消费民事公益诉讼作为维护消费领域公共利益和实现对消费者集体救济的有效路径，是清理消费合同不公平格式条款的重要手段。在消费民事公益诉讼的请求权类型条款中，将确认消费合同不公平格式条款无效的诉讼请求单列出来，强调消费民事公益诉讼制度在这一领域的适用。
记者：《解释》如何协调消费公益诉讼与私益诉讼的关系。
答：与私益民事诉讼相比，公益诉讼以维护公共利益为目的，私益诉讼旨在维护公民个体的民事权益；公益诉讼原告与讼争标的并无直接利害关系，私益诉讼原告与案件有法律上的直接利害关系；公益诉讼所涉及的损害具有广泛性、严重性和长期性，私益诉讼主要调整民事主体间利益冲突，损害范围一般较易确定。公益诉讼应为保护消费者合法权益的补充手段，属非常态的救济方式。对于消费民事公益诉讼与私益诉讼的协调问题，本《解释》确立了私益诉讼与公益诉讼区分原则，即区分公益诉讼与普通消费民事诉讼，通过不同的救济途径分别救济。《解释》第九条规定：人民法院受理消费民事公益诉讼案件后，因同一侵权行为受到损害的消费者申请参加诉讼的，人民法院应当告知其根据民事诉讼法第一百一十九条规定主张权利。
对于同一侵权行为，法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼，受害人提起私益诉讼，两个程序之间如何协调，主要有两种观点。一种观点认为，私益诉讼应当优先，理由是：第一，公益诉讼是在私益诉讼无法实现对权利救济时才适用的一种民事诉讼程序，如果能够通过私益诉讼进行救济，则应当适用私益保护程序；第二，私人利益受到损害时，应当优先保护私人权益，这是私益保护优先于公益原则要求；第三，公益诉讼往往费时耗力，如果公益诉讼优先，对私益保护往往不够及时充分。另一种观点认为，公益诉讼应当优先。理由是：第一，公益诉讼的主体为有权机关和社会组织，诉讼主体由专业人士组成，具备专业能力，能更好完成诉讼；第二，公益诉讼保护的是社会公共利益，而私益诉讼保护的公民个体利益，实现社会公共利益保护的同时，也救济公民个体权益；第三，涉及社会公共利益的案件，受害人人数众多，周期长，维权成本高，公益诉讼胜诉后，对受害人救济程序相对简单便捷。本《解释》从尊重当事人意思自治及处分原则出发，采取折中做法，第十条规定消费民事公益诉讼案件受理后，因同一侵权行为受到损害的消费者请求对其根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起的诉讼予以中止，人民法院可以准许。即在消费普通诉讼中原告自愿前提下，人民法院可以裁定中止案件审理。
在对两种诉讼方式予以区分前提下，《解释》规定私益诉讼可搭公益诉讼的“便车”。消费民事公益诉讼案件中往往存在公益和私益的交叉。针对经营者的同一不当经营行为提起的消费民事公益诉讼和私益诉讼，在案件事实认定、争议焦点分析判断以及法律适用方面有共通性。为了统一裁判尺度，避免司法资源的浪费和提高诉讼效率，《解释》允许消费民事公益诉讼生效裁判的既判力向关联私益诉讼扩张。根据《解释》第十六条规定，消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实，对于关联私益诉讼的原告和被告均具有免予举证的预决效力。消费民事公益诉讼生效裁判不仅在事实认定上对私益诉讼有预决力，而且其就诉讼标的以及主要争议焦点的判决理由对私益诉讼也产生拘束力，这些争议焦点主要指对经营者是否存在不法行为的认定。就既判力的主体范围而言，为弥补私益诉讼中消费者在举证能力上的不足，同时考虑到私益诉讼中的原告并非公益诉讼中的当事人，并未参与公益诉讼，公益诉讼案件对于事实的认定和裁判，是经营者参与并经充分辩论的，所以受侵害消费者援引生效裁判支持其损害赔偿请求并不损害被告权益。相反，由于消费者并未参加前诉案件审理，未对被告主张及证据行使诉权，对受害人已经构成显着的不利益，故消费民事公益诉讼生效裁判中判决理由部分的既判力扩张是单向的，仅向消费者作为私益诉讼原告方面做有利扩张，而不及于作为经营者的被告。即，在案件主要的争议焦点问题上，消费民事公益诉讼生效裁判作出对消费者有利的认定，私益诉讼原告可以直接主张适用；而被告则不能主张直接适用，仍需就其主张承担举证证明责任。
记者：本《解释》如何体现对于诉讼成本负担机制的合理设置。
答：本《解释》第十七条、十八条分别规定了原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用和原告及其诉讼代理人对侵权行为进行调查、取证的合理费用、鉴定费用、合理的律师代理费用，人民法院可根据实际情况予以相应支持。
记者：本《解释》如何体现司法权与行政权的衔接。
答：我国现行法律制度为保护消费者权益提供了多元化救济手段，包括消费者协会调处等社会救济、行政救济、司法救济。实践中损害消费者公共利益的侵权行为，多为规模大，涉及面广、涉及消费者人数众多，当前普遍做法是行政手段维权，包括行政罚款、吊销营业执照等，行政救济的优势在于简便、快捷、成本低、维权力度大。《解释》亦注重与行政衔接。其中，第六条规定人民法院受理消费民事公益诉讼案件后，应当在立案之日起十日内书面告知相关行政主管部门。第十四条规定消费民事公益诉讼案件裁判生效后，人民法院应当在十日内书面告知相关行政主管部门，并可发出司法建议。通过上述规定，加强行政权与司法权的衔接，形成合力，共同维护消费市场公平竞争秩序。
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