工商总局关于进一步加强行政应诉工作的指导意见
工商法字〔2016〕190号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监管部门，总局机关各司局：
为落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于加强行政应诉工作制度建设的部署，切实依照《中华人民共和国行政诉讼法》开展行政应诉工作，根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》要求，规范工商行政管理和市场监管部门行政应诉工作，提高行政应诉水平，保障行政应诉分工明确、运转顺畅，现就加强行政应诉工作，提出如下意见：
一、进一步提高对行政应诉工作重要性的认识，采取积极举措，处理好诉讼过程中被诉行政机关同人民法院的关系
1.提高对行政应诉工作重要性的认识。各级工商行政管理和市场监管部门必须充分认识行政诉讼的重要意义。行政诉讼不仅保护公民、法人和其他组织合法权益，同时也监督行政机关依法行使职权。因此，各级工商行政管理和市场监管部门应当重视本部门的行政应诉工作，注重发挥行政诉讼定纷止争作用，依法及时有效化解社会矛盾纠纷、规范行政行为。
2.加强同人民法院的沟通。各级工商行政管理和市场监管部门要在日常工作中加强同人民法院沟通，建立畅通的衔接机制。一是准确把握人民法院在行政诉讼中关于行政行为的审查标准，自觉将这种审查标准作为行政执法的指导，坚持以事实为依据，以法律为准绳，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政裁决等执法行为。二是各级工商行政管理和市场监管部门处理重大疑难案件前，可以与同级人民法院加强沟通，注重听取人民法院的意见和建议。
3.依法履行行政应诉职责，积极配合人民法院做好审理工作。一是各级工商行政管理和市场监管部门要严格按照行政诉讼法的规定，接到法院的应诉通知后，认真做好答辩准备工作。二是积极参加行政诉讼案件的出庭应诉，各级工商行政管理和市场监管部门负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
4.积极履行人民法院生效裁判。被诉行政机关要依法自觉履行人民法院生效判决、裁定和调解书。对人民法院作出的责令重新作出行政行为的判决，除原行政行为因程序违法或者法律适用问题被人民法院判决撤销的情形外，不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。对人民法院作出的行政机关继续履行、采取补救措施或者赔偿、补偿损失的判决，要积极履行义务。对于重大案件，在行政诉讼判决后，要主动与人民法院加强沟通，听取人民法院的意见和建议。
5.及时回应人民法院提出的司法建议。各级工商行政管理和市场监管部门收到人民法院针对具体案件提出的书面司法建议后，应及时报告本局领导，并进行认真研究，提出解决问题的具体措施，在规定期限内将改进相关工作的情况反馈给人民法院。
二、进一步明确行政应诉责任分工，处理好被诉行政行为承办机构同法制机构的关系
6.积极建立和完善行政应诉工作规范。行政应诉工作是行政机关依法行政的重要内容之一，行政应诉的职责划分、工作流程都需要通过工作规范来予以明确，各级工商行政管理和市场监管部门要重视本单位的行政应诉工作规范的制定，建立分工明确、运转顺畅、应诉及时的行政应诉工作机制，认真参与行政应诉，有效预防和化解行政争议，树立良好的执法形象。
7.被诉行政行为承办机构应承担主要应诉责任。根据行政应诉权责统一的要求，作出原行政行为(包括不作为)的具体承办机构为行政应诉承办机构。行政应诉承办机构确定原则是：原行政行为被诉的，作出原行政行为的具体承办机构为行政应诉承办机构;行政不作为被诉的，负有相应法定职责的机构为行政应诉承办机构。
复议机关因在法定期限内未作出复议决定被起诉不作为的，或复议机关因决定不予受理、驳回不符合受理条件的申请、改变原行政行为被起诉的，复议机关单独作为被告，该复议机关的复议机构为行政应诉承办机构。
行政应诉承办机构履行以下职责：起草行政诉讼答辩状、上诉状等法律文书;按照行政诉讼证据规则整理作出原行政行为的证据、依据等材料;确定本机构工作人员作为诉讼代理人出庭应诉;承担行政诉讼其他相关工作。
8.发挥法制机构的组织、协调、指导作用。各级工商行政管理和市场监管部门的法制机构应充分发挥其组织、协调、指导作用，及时研究解决行政诉讼中的重大疑难问题，积极协助行政应诉承办机构做好答辩等工作。行政应诉承办机构在行政应诉过程中需要法制机构协助的，或者法制机构认为有必要的，可以派员出庭，共同参加行政应诉工作。
三、进一步加强行政诉讼共同被告的分工协作，处理好作出原行政行为的机关和复议机关的关系
9.原行政行为经行政复议后被提起行政诉讼的，行政复议机关和作出原行政行为的机关为共同被告，应当共同做好原行政行为的应诉举证工作。作出原行政行为的机关承担有关原行政行为的答辩应诉工作，复议机关承担有关行政复议程序的答辩应诉工作。其中，作出原行政行为的具体承办机构对原行政行为的合法性承担举证责任，复议机构对复议程序的合法性负举证责任。
10.在共同被告案件中，如果案件由作出原行政行为的行政机关所在地人民法院受理并审理的，作出原行政行为的行政机关应当认真做好庭审前的沟通衔接，并及时将相关情况告知行政复议机关，并为其出庭应诉提供必要的协助。如果案件由行政复议机关所在地人民法院受理并审理的，行政复议机关应当认真做好庭审前的沟通衔接，并及时将相关情况告知作出原行政行为的行政机关，并为其出庭应诉提供必要的协助。
四、进一步加强行政应诉能力建设，强化监督管理，不断提高行政应诉水平
11.加强行政应诉能力建设。各级工商行政管理和市场监管部门要加强行政应诉工作力量，合理安排工作人员，积极发挥政府法律顾问和公职律师作用，确保行政应诉工作力量与工作任务相适应。要切实保障行政应诉工作经费、装备和其他必要的工作条件。要建立行政应诉培训制度，每年开展一到两次集中培训、旁听庭审和案例研讨等活动，提高行政机关负责人、行政执法人员等相关人员的行政应诉能力。
12.有效预防和化解行政争议。各级工商行政管理和市场监管部门要不断规范行政行为，认真研究落实人民法院提出的司法建议，提高依法行政水平，从源头上预防和化解行政争议。要进一步加强行政复议工作，提高行政复议办案质量，努力把行政争议化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政程序中。
13.要加强对行政应诉案件中重大的、带有普遍性问题的研究。各级工商行政管理和市场监管部门对行政诉讼中的重大疑难案件、社会影响较大的案件、反映执法中带有普遍性问题的案件要及时进行梳理、深入分析研究，有针对性地规范执法行为，提高依法行政水平。
14.强化行政应诉工作监督管理。各级工商行政管理和市场监管部门应当及时将重大行政诉讼案件的生效判决向上一级工商行政管理和市场监管部门报送;要将行政机关出庭应诉、支持人民法院受理和审理行政案件、执行人民法院生效裁判以及行政应诉能力建设情况纳入法治建设指标体系评价和目标考核之中。
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监管部门应当在每年的1月31日前向总局报送上一年度行政应诉工作情况的分析报告。
各级工商行政管理和市场监管部门可根据本意见，结合本地区、本部门实际，进一步完善加强和改进行政应诉工作的具体措施。
工商总局
2016年9月30日
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理论法学-杨帆
