一、抽象行政行为的概念

　　抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。抽象行政行为的主要特点是：(1)是国家行政机关实施的行为。(2)是一种制定规则的行为。

　　最重要的问题是抽象行政行为和具体行政行为的区分标准。抽象行政行为需要通过具体行政行为对当事人产生影响。如果一个“抽象行政行为”不需要通过一个具体行政行为，而直接影响当事人的权利义务，那么它就是一个具体行政行为。

　　二、抽象行政行为的分类

　　抽象行政行为包括行政法规、行政规章和有普遍约束力的决定和命令。习惯上，把行政法规和行政规章称为行政立法。行政立法可以作以下分类：

　　(一)行政立法依其权力来源不同，可以分为职权立法与授权立法

　　1．职权立法。是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。

　　2．授权立法。是指依据特定法律、法规授权或依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的授权，制定规范性法律文件的行为。例如，全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处条例》第44条规定：“对违反交通管理行为处罚的实施办法，由国务院另行制定”，属权力机关对行政机关的立法授权；国务院发布的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第15条规定：本条例“实施办法，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本条例的规定，结合本地区的实际情况制定，并报财政部备案”。这些就是上级行政机关对下级行政机关的立法授权。

　　(二)中央行政立法和地方行政立法

　　行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。

　　1．中央行政立法。国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。中央行政立法所制定的行政法规和行政规章在全国范围内有法律效力。

　　2．地方行政立法。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区所在地的市的人民政府。

　　(三)执行性立法与创制性立法

　　依据行政立法内容、目的和功能的不同，可以将行政立法分为执行性立法与创制性立法

　　1．执行性立法。是指行政机关为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件所作出的具体规定。执行性立法所制定的行政法规和规章一般称为“实施条例”、“实施细则”或“实施办法”。　

　　2．创制性立法。是指行政机关为了填补法律法规的空白或者变通法律法规的个别规定，以实现行政职能而进行的立法。

　　三、行政规则的适用

　　(一)效力等级

　　宪法具有最高的法律效力，行政法规、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

　　(二)规则冲突

　　同一机关制定的行政法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

　　地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：(1)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，向国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

　　(2)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

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