一、抽象行政行为的概念

　　抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。抽象行政行为本身是一个相对于“具体行政行为”的理论概念。行政诉讼法提出了“具体行政行为”后，理论上就更多地将抽象行政行为和具体行政行为作为对行政行为的基本分类。目前有关行政机关制定抽象性规则的主要法律法规是，2000年发布的立法法，2001年发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。

　　抽象行政行为的主要特点是：第一，是国家行政机关实施的行为。它不同于国家权力机关、司法机关、军事机关制定的法律、军事法规和司法解释，也不同于非政府组织制定的内部规则。第二，是一种制定规则的行为。它不同于处理具体行政事务的具体行政行为。

　　抽象行政行为的种类，可以分为执行性、补充性、自主性几种。执行性的抽象行政行为，是指为执行法律或者上位规则制定具体实施细则的行政行为，其特征是不创设新的权利义务；补充性的抽象行政行为，是指根据法律或者上位规则规定的基本原则和基本制度，对原法律或者上位规则需要补充完善的事项作出规定的抽象行政行为，其特征是在基本原则和基本制度约束下创设一部分补充性的新的权利义务；自主性的抽象行政行为，是指行政机关直接对法律或者上位规则尚未规定的事项，在根据宪法和组织法规定的管理权限内，根据行政管理的实际需要自主创设权利义务的抽象行政行为。

　　抽象行政行为与法律的关系是正确理解抽象行政行为性质的要点。行政机关的主要职能是执行法律，将人民代表机关制定的法律规定具体应用到对行政事务的管理活动中去。由于社会的发展和行政职能的变化，行政机关需要拥有制定行为规则的权力，以便实现其管理职能。尽管如此，由于行政机关对人民代表机关的从属关系，行政机关制定的普遍性规则在本质上仍然是对法律的执行。抽象行政行为的合法性，主要取决于它与法律的一致性。

　　二、行政规则的适用

　　行政规则是抽象行政行为的活动结果。行政法规、部门规章、地方政府规章和有普遍约束力的行政决定命令，构成行政规则体系。行政规则的适用，是指上述行政规则在适用中的相互关系及其处理原则。作为一项重要原则，行政法规、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做的特别规定除外。

　　（一）效力等级

　　效力等级是处理行政规则相互关系的基础。宪法具有最高的法律效力，行政法规、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

　　（二）规则冲突

　　同一机关制定的行政法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

　　地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：（1）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。（2）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

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