制定权限，是关于制定行政法规必须具备的条件和可以对什么事项作出规定的制度。 在制定条件方面，国务院制定行政法规应当以宪法和法律为根据。为了理解这里的“根据”原则，可以与地方人大制定地方性法规的情形进行比较。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。因此，制定地方性法规的前提条件是所谓“不抵触”上位规则原则，而国务院制定行政法规则必须以上位规则为根据，即所谓“根据”原则。这种宪法和法律的“根据”，既可以是宪法或者法律对具体事项的规定，也可以是宪法或者法律对有关事项的一般性规定。在行政法规的规定事项方面，有以下三个方面：
第一，执行具体法律规定事项，即为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。例如，行政处罚法第63条规定：本法第46条罚款决定与罚款收缴分离的规定，由国务院制定具体实施办法。为执行行政处罚法的规定，1997年国务院公布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的行政法规。
第二，实施宪法规定职权事项，即宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。这里有两点需要明确：首先，必须属于行政管理事项，行政法规不得规定其权限范围以外的事项；其次，必须尊重全国人大及其常委会的专属立法权，行政法规不得将属于全国人大及其常委会的专属立法事项纳入自己的规定事项。
第三，全国人大授权事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院可以根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定行政法规。但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得授权。授权决定应当明确授权的目的和范围。 对于授权法规，国务院负有几项重要义务：严格按照授权目的和范围行使授予的权力，不得将该权力转授给其他机关。例如，不得将这一授权再转授给国务院部门制定规章。根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。授权事项制定法律后，相应授权即行终止。
理论法学-杨帆
