1991年的司法解释规定，“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。1999年的司法解释改变了表达方式，把对具体行政行为的解释同人民法院受理行政案件的范围结合起来。首先规定公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政法诉讼的受案范围：然后再列举提出不属于这一受案范围的六种行政行为。1999年的解释认为，法院受理的行政案件中的行政行为，是与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或者其他组织权益产生实际影响的作为和不作为。这种意义上的行政行为，实际上包括了单方行为和双方行为。上述解释和认识的出发点和作用，是通过解释行政行为的内涵来确定法院受理案件的范围，这与行政法上具体行政行为制度的含义和作用并不完全相同。
从理论上说，具体行政行为是对有共同法律特征的一类行政措施的概括，赋予具备这些特征的行政措施以确定的法律效果，形成一个特定的法律制度。这些共同法律特征具有构成要素的性质。因此了解具体行政行为概念的途径，就是认识具体行政行为的基本法律特征，并且以此掌握具体行政行为的构成要素。
具体行政行为，是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，是狭义的具体行政行为。这一定义强调具体行政行为是一种单方行政职权行为。这种意义上的具体行政行为，通过其构成要素与行政事实行为、抽象行政行为、行政合同行为、刑事法行为区别开来。构成上述意义的具体行政行为的基本要素有以下各项：
1．具体行政行为是法律行为。具体行政行为是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的行政意思表示。这种意思表示的目的是要发生一定的法律后果，使行政法上的权利义务得以建立、变更或者消灭。强调具体行政行为是法律行为，是为了指出它是行政法上的意志行为和有法律约束力的处理，以便与行政事实行为和准备性、部分性行政行为区分开来。
行政事实行为是不以建立、变更或者消灭当事人法律上权利义务为目的的行政活动。这种行为既可以是一种意思表示，也可以是一种实际操作。例如，提出供公众参考的信息、建议或者指导，交通管理部门在公共交通道路上设置交通安全指示标志，工商管理部门销毁已经依法没收的假冒产品。
准备性、部分性行政行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作行为。它主要会涉及一些行政监督检查活动。例如，公共交通管理部门在公共道路上对所有过往车辆进行的车速测量活动，各种车辆不得拒绝和躲避。但是这些义务属于公民对国家的一般义务，检测活动本身也不构成独立完整的具体行政行为。
上述两类行政行为虽然不构成行政法上的具体行政行为，但是它们仍然属于行政职务活动。这种活动引起侵害当事人合法权益的争议属于行政争议，可以通过行政复议和行政诉讼解决。
2．具体行政行为是对特定人与特定事项的处理。具体行政行为是对特定人或者特定事项的一次性处理，这表明处理的个别性是具体行政行为的重要特征。个别性特征是具体行政行为区别于抽象行政行为的主要标志。比较而言，抽象行政行为是为不特定事项和不特定人安排的，可以反复适用的普遍性规则。具体行政行为的个别性特征，既可以取决于受到处理的特定的人，也可以是特定的事项，但都是不能反复适用的。这种个别性特征可，以表现为以下三种形式：
第一是就特定事项对特定人的处理。它是人与事两方面特定性的结合，是具体行政行为的典型形式。例如，给予A以工商营业许可，给予B以100元的违反治安管理处罚。
第二是就特定事项对可以确定的一群人的处理。其条件是有确定的时间段和与特定事项有关的一群人。例如，在特定的时间段和区域以内禁止车辆通行。个别性在这里并不体现为人的数量，而在于人的范围和对象在特定的时间段里的可确定性。如果在行政决定公布的时候，受到该决定约束的人已经可以确定，那么行政机关对这些人所采取的措施就应当属于具体行政行为。
第三是就特定事项对不特定人的处理。例如，行政机关发布决定禁止使用有坍塌危险的桥梁。这里涉及的人尚未确定或者无法确定，这里具体行政行为个别性特征就只是取决于事项的特定性。事项的特定性是一个现实存在的特定事项或特定事实，而不是仅仅表现为一定标准特征的抽象事实或者事项。
具体行政行为与抽象行政行为的分类上确实也存在一些问题，并不是在任何情形下都可以按照一个或者两个标准贯彻到底的。例如，城市道路管理的交通信号、对产品型号的批准和对私人企业章程的批准行为，在区分上就有一定困难。对这种情形的处理，往往属于由立法者进行政簧选择的领域，即出于政策的需要将一些事项归于具体行政行为或者抽象行政行为。
3．具体行政行为是单方行政职权行为。具体行政行为是对公民、法人或者其他组织所安排的权利义务，是行政机关依据国家行政法律以命令形式单方面设定的，不需要公民、法人或者其他组笔{的同意。行政机关单方命令的根据，是行政决定基于法律规定的国家公共利益作出的，并且由此产生了公民、法人或者其他组织服从的必要。这一构成要素首先指明了具体行政行为具有命令服从性质，不同于民事行为。其次它说明具体行政行为是一种行政管理行为，需要与公安机关的刑事侦查和其他刑事诉讼行为区分开来。区分的主要根据是执法根据。根据刑事法律进行的侦查、拘留、执行逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、扣押物证书证、冻结存款等行为，不属于具体行政行为。最后它说明具体行政行为不同于行政合同和双方性的其他行政行为。行政合同和双方性的其他行政行为的主要特征，是行政一方与另外一方当事人就合同或者事项经过协商达成一致，不包含命令因素。 4．具体行政行为是外部性处理。具体行政行为是对公民、法人或者其他组织权利义务的安排，是实现行政职能的外部行为措施，而不是行政机关的内部措施。．行政决定的外部要素，是确定其具体行政行为属性的重要标志。没有外部法律效力的行政决定不是具体行政行为。
行政机关之间和行政机关与行政机关工作人员之间也存在法律关系，上级有权对隶属于它的下级行政机关或者行政机关人员发布有法律约束力的职务命令和指示。但是如果这种命令、指示没有规定可以直接影响外部公民、法人或者其他组织权利义务的内容，那么它只能是一种行政机关内部的管理措施，不适用关于具体行政行为的法律规则。当然如果行政机关内的管理措施设立、变更或者消灭了行政机关工作人员的普通公民权利，就应当被看作是具体行政行为。
理论法学-杨帆
