《证券法》第7条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理，第166条进一步规定，“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行”。根据我国目前监管体制的运行状况，国务院证券监管机构即为证监会。
按照国务院以往规定，证监会由“专家组成”，并实行“按事业单位管理”的特殊体制。鉴于此等特殊体制及关于事业单位权限的理论争议，中国证监会设立之初发布的有些规范性文件，是与其他国务院所属行政机关共同发布的，如《关于确认会计师、律师及审计师等中介机构从业资格的规定》；有的则由国务院证券委转发下达，如《关于境内企业到境外公开发行股票和上市存在问题的报告》；中国证监会有些职权是由原证券委依照授权方式作出，如《国务院证券委员会关于授权中国证券监督管理委员会查处证券违法违章行为的通知》。
对我国证券监管机构的性质问题，《证券法》仅表明证监会是“国务院证券监督管理机构”，没有明确究竟属于国务院所属行政单位或事业单位。对此，《证券法》起草过程中曾有较多讨论。根据《证券法》1993年8月份草案说明，当时曾建议由国务院设立证券管理委员会管理证券市场，因为国务院证券委仅属于名义上的主管机构，不是国务院部委机构，只能起到协调作用；且依照《宪法》规定，非部委机构无权制定“法律、行政法规、决定、命令、指示和规章”。同时，证监会作为国务院所属事业单位，依照法律也无权制定法律、行政法规、决定、命令、指示和规章等具有普遍约束力的规范性文件。根据1993年12月20日《证券法》草案说明，相关争论主要是，在建立国务院证券管理委员会的基础上，如何妥善处理其权力过分集中以及如何发挥地方监管职责的问题。1994年6月28日《证券法》草案说明中，依然提出设立国务院证券管理委员会，作为全国证券市场的主管机关，统一管理监督全国证券市场，并可在地方设立证券管理的派出机构。1998年10月27日草案说明中，删去“国务院证券管理委员会”的提法，改称“国务院证券监督管理机构”，并维持了1994年6月28日草案关于派出机构及职权事项的主要内容。《证券法》第210条规定，当事人对证券监督管理机构或者国务院授权的部门处罚决定不服的，可以依法申请复议，或者依法直接向人民法院提起诉讼。此条款无疑是在确认证券监管机构具有国务院所属行政主管部门的性质。
上述情况实际意味着，《证券法》规定的“国务院证券监督管理机构”不是事业单位，而应当是国务院所属部委，并具有规章制定权。值得注意的是，证监会根据目前规定，仍属于国务院所属事业单位。
理论法学-杨帆
